西部开发要走城市经济之路

〔内容提要〕东部与西部发展差距不断拉大，根本原因在于城市发展差距不断拉大；发展城市经济是克服劣势和协调诸多矛盾的最优结合点；西部大开发战略能否取得成功，关键在于能否造就若干具有现代经济意义的城市；单一产业的基地型城市建设之路决不能再走。

我国的区域经济发展实践有两方面的经验教训值得总结。一是东部快速增长的历史经验，二是西部多次失去重要振兴机会的历史教训。

以“特区型”经济为“龙头”的外向型经济发展对东部崛起起到了重要支持作用，人们对这一点已经有了共识。正因为如此，一段时期以来，在西部开发的思路中，呼吁在西部开辟“特区”的呼声一直不绝于耳。其实，“特区经济”是形式，城市经济才是本质。东部发展并非仅仅是受益于进出口总额的增长，更重要的是在开放过程中的城市建设、基础设施投入以及要素聚集和相关产业的扩张。特别要指出的是，“七五”期间提出的“梯度发展战略”并非仅仅是赋予东部地区财税优惠以引进外资，其根本落脚点是逐步建立以大城市为中心、不同层次、规模不等、各具特色的经济区网络。与80年代初期相比，东部20年来的最大变化是形成了一批作为要素聚集中心的城市和城市带。

而同一时期，我国西部地区实际上曾面临过多次有利的发展机会。例如，80年代初期我国农业生产在农村经济体制改革的推动下呈现出了持续全面高涨的局面，四川等地曾是在农村“联产计酬责任制”的改革中走在前列的地区之一；80年代中后期我国区域战略调整与发展的重点之一是在“军转民”等形式下对存量资产的改造与挖潜，而当时我国较为先进的工业生产能力主要聚集在中西部的“军工”与“三线”企业中；在确立“以能源交通为战略重点”后，80年代后期和90年代初期超大型的三峡工程上马、黄河中上游水利综合开发、西部石油与中部煤田加快发展以及沿陇海线延伸的“第二条大陆桥”铁路线开通等大规模增量资金的投入主要聚集于西部；在90年代初中期，我国与俄罗斯、西亚、东南亚等周边国家或地区的边境贸易发展曾形成一个对外开放的新高潮；90年代中后期，“小康”战略和“扶贫攻坚战”的重心也在中西部；等等。但这些重要的战略机会并未能促进西部的普遍崛起。为什么？我认为，最基本的原因在于：或仍沿用了传统的“基地型”、“项目型”建设思路，如“军转民”及能源开发；或效果主要体现于“面”，如“扶贫”；或指导思想及措施明显呈“短期化”，如边贸发展。

有资料显示，到1998年底时我国共有地级以上城市231个。这231个城市共实现国内生产总值36557亿元（不包括市辖县，下同），比上年增长13．2％，远超过当年7．8％的全国增长速度；人均国内生产总值14865元，是全国平均水平的2．3倍。同年，地级以上城市实现国内生产总值占全国的44％；37个非农业人口超过100万的特大城市实现国内生产总值19415．5亿元，占地级以上城市的53％，占全国国内生产总值的24．4％。城市经济的作用是显而易见的。然而，在地级以上城市实现的国内生产总值中，西部所占比重只有12．64％，东、西部城市国内生产总值之比为5．08∶1。1998年，有45个城市的国内生产总值超过200亿元，西部只有7个；5个超1000亿元的城市依次为上海、北京、广州、深圳、天津，均与西部无缘；34个人均国内生产总值超过2万元的地级以上城市，除个别以烟草、矿产为主导产业的城市外，绝大多数都是东部沿海的发达城市。这组数据已充分说明：西部发展滞后，关键在于缺乏带动经济增长的要素聚集点。东部与西部发展差距不断拉大，根本地在于城市发展差距不断拉大。

过去很多年中，西部发展的关键制约“瓶颈”并不在于其“优势”未能得到充分发挥，而在于其生态脆弱、基础设施条件差、人口聚集程度低和体制转换滞后等。对西部省区来说，克服劣势是解放生产力的关键。不堵住劣势这个资源“漏洞”，不仅多少增量投入也将被漏掉，而且存量资源也只能在“瓶颈”约束下承受越来越大的效率损失。在前期战略中，造成区域间发展差距不断拉大的重要原因之一是，在原有分工态势下，西部不得不长期承受资源产品大量流出和加工制造产品净流入的双重利益损失。我们可能需要从传统的“发挥优势”战略转变到“克服劣势”战略上来。

怎样克服劣势？我认为，从实际情况出发，新的战略思路应当贯彻“重在点、兼顾线、舍弃面”的原则。其中的“点”就是指城市经济。城市经济是西部大开发过程中解决区域战略与国民经济整体战略之间、环境及资源保护与开发及发展之间、短期调控任务与长远战略发展任务之间、工业化基础薄弱与加快人民收入提高的迫切要求之间、结构调整与总量扩张之间、基础设施不足与战略性大开发之间、弱小的市场经济成分与强大的国有经济和自然经济成分之间、“二元”分割的城乡经济之间、经济发展与社会发展之间诸多矛盾的最优结合点。今年，我国国民经济面对的一项新的战略任务是农业结构调整。而在农业结构调整中，退田还林、退田还湖、退田还草以及“坡地休耕”的重点在西部。与此同时，可持续发展战略也要求加紧实施全面的“禁采”、“禁伐”。在这样的背景下，大开发与环境保护、可持续发展以及与农业结构调整之间实际上存在着尖锐的矛盾。解开这个矛盾之结的切入点就在于发展城市经济。换句话说，发展城市经济是西部大开发中减轻对自然环境压力，克服生态脆弱劣势和有效利用资源的必然选择。

发展城市经济还是积累工业化条件的必由之路。一般说，西部相当多的地区存在着人口聚集程度低、基础设施条件差等不利于工业化发展的因素。发展城市经济的过程，不仅是提高资源集中与优化配置程度、人口聚集程度和最经济地改善基础设施条件的过程，而且是培育新的经济增长带头地区和有效提高西部地区人均收入、解决就业问题、调整结构和巩固“小康”战略成果的过程。

不平衡发展是我国前20年的成功经验之一。西部大开发也应当首先造就自己的经济增长带头地区。在今后15年或略长一些的时期中，不仅老的省会城市应当大力发展，而且要努力争取在每个省区形成若干个中等经济中心城市。让这些城市成为当地的“先发”地区。与此同时，还要围绕县城建设加快中小城镇发展，在条件具备的地方推进乡镇合并。一些不适宜人类居住地区的人口、“一退三还”地区的人口应当尽可能向城市周边迁徙。

新一轮西部大开发中的城市经济发展战略，应当坚决摒弃单纯依托某种自然资源、发展单一产业的“基地”型经济。真正的城市经济应当是具有综合性多产业构成和协调发展的经济系统。

城市建设应当成为西部大开发中基础设施投入的重心。在新的开发战略中，基础设施建设不应再继续力图“村村通公路”的低水平、广覆盖的不经济方式，而应当把重点放在城市基础设施的改善与高级化上。改善西部的投资环境，当务之急是改善城市环境。不仅传统的电、气、水及公路、铁路、航空等方面要提高到一个新水平，轻轨、城市立交、移动通讯系统、电子网络也应当列入西部城市发展的中期目标。应当努力让城市经济环境的大改善成为西部大开发的第一轮高潮。从一定意义上说，西部大开发战略能否成功，关键在于能否在各地区造就若干具有现代经济意义的城市。一个必须认清的基本判断是，西部大开发不可能、也不应当是在现存人口分布状态下的就地开发。西部需要一个与城市扩张相适应的移民高潮。唯有在移民高潮的基础上，区域经济结构改造、保护环境以及兴地富民等战略措施才能获得充分的操作余地。

西部大开发过程中的城市经济发展要特别注重造就社会化、专业化的城市生产服务系统和生活服务系统，大力发展新型第三产业。在一些老工业基地型城市，要把发展城市经济与剥离原有体制下依附于大企业、特大企业的社会职能密切联系起来，与开拓城市就业渠道密切联系起来，与城市经济结构调整密切联系起来。从目前情况看，单一产业的城市经济向综合性城市经济转变，将有可能成为西部大开发过程中结构调整的重要支持力量。

在西部大开发中，城市经济的发展还应当与沿重要交通线的分工重组密切联系起来。这就是兼顾“线”的涵义。其中，第二条欧亚“大陆桥”和长江中上游的沿线开发应当成为重点。沿重要交通线的产业结构重组过程是地区经济和产业经济发展相结合的过程，是新的经济增长极形成的过程，是对旧体制发起重大冲击和体制改革进一步深化的过程，是实现资源要素优化配置与再组合和增长方式向集约化转换的过程，是消除80年代以来相继出现过的“重复引进”、“地区产业结构趋同”、“规模不经济”等不良滞后影响的重要过程。新的城市布点一定要注重有所为有所不为，注重与交通网络的连接和城市间的分工关系。